Fesseln für mehr Freiheit

„Es geschieht an jedem dritten Tag“ hieß die Titelgeschichte in Ausgabe 04/2021, in der unsere Autoren Christoph Klemp und Karsten Krogmann die bewegende Geschichte von Anne und ihrem Sohn Noah erzählten, die beide wohl noch leben könnten, wenn der Staat sie besser vor Annes Ex-Mann, Noahs Vater, geschützt hätte. Die Redaktion recherchierte weiter zu den Schutzlücken bei häuslicher Gewalt in Deutschland, in Ausgabe 04/2023 fragten wir unter dem Titel „Außer Kontrolle: Ist die Fußfessel die Lösung?“ Seitdem diskutiert Deutschland parteiübergreifend über die Einführung der elektronischen Fußfessel zur Kontrolle von Kontakt- und Annäherungsverboten.

In Spanien sind durch dieses Erfolgsmodell wohl Hunderte Frauen gerettet worden (hier geht es zur Internetseite der spanischen Regierung zum Thema geschlechtsspezifische Gewalt). Die Technologie ist auch in Deutschland vorhanden, ausgereift und sofort einsatzbereit. Innenministerin Nancy Faeser (SPD) hat sich bereits dafür ausgesprochen, die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat einen entsprechenden Gesetzentwurf vorgelegt. Warum ist die elektronische Fußfessel zur Überwachung von Kontakt- und Annäherungsverboten noch immer nicht im deutschen Gewaltschutzgesetz verankert?

I.  Alarm beim Ortstermin

Wiesbaden im September, Hessische Zentrale für Datenverarbeitung (HZD): Hier wird heute eine Technologie präsentiert, die Leben retten kann. Das dynamische Modell der elektronischen Fußfessel hat in Spanien bereits Hunderte Frauen vor gewalttätigen Partnern und Ex-Partnern geschützt. Das Interesse an den kleinen schwarzen Geräten ist groß. Mehrere Kamerateams und Journalisten sind gekommen und blicken nun auf die große Leinwand in dem holzvertäfelten Raum. Davor steht Johannes Schabel – schwarzes Hemd, graues Jackett – und erklärt, was da zu sehen ist. Schabel ist Leiter des Verfahrens der elektronischen Aufenthaltsüberwachung in der HZD. Er ist damit so etwas wie der Herr über die Technik aller Fußfesseln in Deutschland.

Das System, so erklärt es Schabel den Journalisten, habe vier verschiedene Sicherheitszonen:

1. Die Warn- oder Pufferzone

Im System geht die Meldung ein, dass Täter und Opfer sich annähern. „Da passiert erst mal nichts“, sagt Schabel, aber: „Die Kolleginnen und Kollegen in der GÜL würden dem Fall dann schon erhöhte Aufmerksamkeit widmen.“ Die GÜL, das ist die Gemeinsame Überwachungsstelle der Länder im hessischen Weiterstadt. Dort werden alle Fußfessel-Träger und die wenigen -Trägerinnen in ganz Deutschland überwacht: Straftäter oder Patienten aus forensisch-psychiatrischen Kliniken, die nach der Haft- oder Klinik-Entlassung weiter begleitet werden müssen.

2. Die Alarmzone

Kommt der Fußfesselträger der zu schützenden Person näher, als es ihm erlaubt ist, „gibt es wirklich einen aktiven Alarm“, so Schabel.  Bei der bisherigen Straftäter-Überwachung kontrolliert die Fußfessel per GPS-Tracker den Aufenthaltsort der Träger und meldet Verstöße dann, wenn eine Verbotszone betreten wurde. Mit dem neuen Modell, wie es auch in Spanien zum Einsatz kommt, werden nicht nur vordefinierte Verbotszonen überwacht, sondern: Die elektronische Fußfessel des Täters kommuniziert mit einer weiteren GPS-Einheit, die das Opfer bei sich trägt. Das System löst Alarm aus, wenn sich Straftäter und Opfer zu nahe kommen. Diese Verstöße, aber auch Beschädigungen der Fußfesseln sowie Akkuprobleme, leitet das System sofort an die GÜL weiter.

3. Die Funkzone

Nähern sich die Geräte auf eine Entfernung von 300 Metern, schlägt auch das Opfergerät Alarm. Das heißt: Jetzt erfährt die Betroffene, dass der Gefährder in der Nähe ist.

4. Der Panikknopf

Mit dem Panikknopf kann das Opfer Alarm auslösen und die Überwachungszentrale über eine Notsituation informieren. Die GÜL kann dann umgehend weitere Schritte zum Schutz der Betroffenen einleiten und zum Beispiel die Polizei rufen.

Beim Ortstermin in Wiesbaden übernimmt zu Demonstrationszwecken ein Mitarbeiter der HZD die Rolle des Angreifers, das potenzielle Opfer ist in diesem Fall der hessische Justizminister Christian Heinz (CDU). Der „Täter“ nähert sich von außerhalb des Gebäudes dem „Opfer“, die Journalisten können das auf einer digitalen Karte verfolgen. Als der Abstand kleiner wird, blinken auf einem Monitor nach und nach immer neue rote Warnungen auf. Der Justizminister drückt den Panikknopf.

„Wir brauchen endlich die elektronische Fußfessel nach dem spanischen Modell“, sagt Heinz. Hessen hat einen Antrag im Bundesrat auf Einführung der elektronischen Fußfessel im Gewaltschutzgesetz gestellt, die CDU/CSU-Fraktion einen entsprechenden Antrag im Bundestag. Der damalige Bundesvorsitzende und heutige Vize-Vorsitzende des WEISSEN RINGS, Dr. Patrick Liesching, ergänzt bei dem gemeinsamen Termin bei der HZD in Wiesbaden: „Durchschnittlich an jedem dritten Tag kommt es in Deutschland zur vollendeten Tötung einer Frau durch ihren Partner oder Ex-Partner.“ Die bisherigen Schutzmöglichkeiten seien offensichtlich nicht ausreichend.

Dass es hier eine klaffende gesetzliche Schutzlücke gibt, zeigen die aktuellsten Zahlen.

II.  Erschütternde Zahlen

Im Jahr 2024 haben Bundesfamilienministerin Lisa Paus (Grüne) und Bundesinnenministerin Nancy Faeser (SPD) gleich zweimal erschreckende Zahlen präsentiert – mit den Lagebildern zu häuslicher Gewalt und Straftaten gegen Frauen. Die traurige Bilanz: In allen Bereichen hat die Gewalt gegen Frauen und Mädchen in Deutschland zugenommen. Alle drei Minuten wird eine Frau Opfer häuslicher Gewalt. 360 Frauen und Mädchen wurden 2023 getötet – es gab also fast an jedem Tag einen Femizid.

155 Frauen wurden im Jahr 2023 durch ihre Partner oder Ex-Partner getötet – 22 Frauen mehr als im Jahr zuvor. Wie viele dieser Frauen sich zuvor hilfesuchend an Behörden gewandt haben, wird statistisch nicht erfasst.

Diane Rosenfeld hat sich intensiv mit den Bürgerrechten von Opfern geschlechtsspezifischer Gewalt befasst. Sie lehrt an der Harvard School of Law und ist eine der führenden Expertinnen in den USA für die GPS-Überwachung von Tätern häuslicher Gewalt. In den Vereinigten Staaten wird die GPS-Überwachung in mehr als der Hälfte der Bundesstaaten eingesetzt, um Frauen vor ihren gewalttätigen Partnern oder Ex-Partnern zu schützen. Rosenfeld sagt: „Schutzanordnungen allein bieten nur begrenzten und unzuverlässigen Schutz vor weiterem Missbrauch des Opfers durch den Täter. Die GPS-Überwachung von Tätern setzt die Bedingungen einer Schutzanordnung durch und ermöglicht es den Strafverfolgungsbehörden, gefährliche Täter zur Rechenschaft zu ziehen.

Und Rosenfeld führt weiter aus: „Obwohl der Staat dem Empfänger einer Schutzanordnung scheinbar Freiheit und Schutz gewährt, zeigt ein kritischer Blick, dass dies in Wirklichkeit nicht viel ist. Stattdessen unterhält der Staat ein System von Ansprüchen, das die Bewegungsfreiheit des Mannes auf Kosten der Frau garantiert. Tatsächlich könnte man sagen, dass die einstweilige Verfügung den perversen Effekt hat, die Freiheit der Frau einzuschränken.“ Die Festlegung von Sicherheitsbereichen für die geschützte Person impliziert, dass sie außerhalb dieser Bereiche nicht geschützt ist. Das Signal: Solange Sie zu Hause bleiben, Ihr Kind in den Kindergarten bringen oder zur Arbeit gehen, sind Sie sicher. Ansonsten kann der Staat Sie leider nicht schützen. Das spanische Modell tut jedoch genau das: Es schützt Frauen, indem es ihren Aufenthaltsort auch außerhalb dieser definierten Bereiche dynamisch überwacht.

Bei der Präsentation der GPS-Fußfessel beim Ortstermin in Wiesbaden benennt Justizminister Christian Heinz die Vorteile des spanischen Modells für den Opferschutz so: „Das Opfer ist also nicht mehr feste Orte gebunden, wie die Wohnung, die Kita oder den Arbeitsplatz, sondern kann sich auch bewegen, in die Stadt gehen oder in einen anderen Ort fahren und wird alarmiert, wenn sich ein Täter nähert. Das war bisher technisch nicht möglich.“

IV. Bund-Länder-Pingpong

Bundesinnenministerin Nancy Faeser hat sich Herbst 2024 mehrfach öffentlich für die elektronische Fußfessel ausgesprochen. „Wenn die Täter mit einer elektronischen Fußfessel überwacht werden, kann die Polizei im Ernstfall schneller einschreiten und erneute Gewalt gegen Frauen besser verhindern“, erklärte sie im Oktober. Wer sich stets ablehnend äußerte gegenüber Forderungen nach einer bundesrechtlichen Fußfessel-Lösung im Gewaltschutzgesetz, war der ehemalige Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP). Zuletzt hatte er zwar in einem Interview mit dem Redaktionsnetzwerk Deutschland (RND) zumindest Gesprächsbereitschaft signalisiert, indem er sagte: „Auch Regelungen im Gewaltschutzgesetz kann ich mir grundsätzlich vorstellen.“ Ende 2023 hatte sein Ministerium noch auf Nachfrage der Redaktion des WEISSEN RINGS betont, dass die elektronische Fußfessel in Fällen häuslicher Gewalt Ländersache sei und in deren Polizeigesetze gehöre.

Als die Justizministerkonferenz ihn bereits im Mai 2023 aufforderte, die Verankerung der Fußfessel zur Überwachung von Kontakt- und Annäherungsverboten im Gewaltschutzgesetz zu prüfen, da spielte Buschmann den Ball nach einigen Monaten wieder zurück in die Länder. Die Prüfung habe ergeben, teilte sein Ministerium im November 2023 auf Anfrage der Redaktion des WEISSEN RINGS mit, dass „die Schaffung einer EAÜ-Anordnung im Gewaltschutzgesetz nicht geeignet wäre, um den angestrebten lückenlosen Opferschutz zu gewährleisten“. EAÜ bedeutet: elektronische Aufenthaltsüberwachung, besser bekannt als „Fußfessel“.

Die Länder baten ihn bei der Innenministerkonferenz im 2024 Juni abermals, die rechtlichen Voraussetzungen für eine bundesweit einheitliche Möglichkeit des Einsatzes der elektronischen Aufenthaltsüberwachung zu schaffen. Seitdem sei in der Sache „leider wenig passiert, und Herr Buschmann sendet widersprüchliche Signale“, beklagte Niedersachsens Innenministerin Daniela Behrens (SPD) noch im September im Gespräch mit der „Neuen Osnabrücker Zeitung“: „Wenn das so bleibt, werden wir auch in Niedersachsen darüber nachdenken müssen, den Einsatz der Fußfessel in solchen Fällen über das Niedersächsische Polizei- und Ordnungsgesetz zu ermöglichen.“ Aus dem Haus von Niedersachsens Justizministerin Kathrin Wahlmann (SPD) hieß es indes, es bleibe dabei, dass die Ministerin „die Verortung der elektronischen Fußfessel in erster Linie im Gewaltschutzgesetz sieht“ – und damit im Zuständigkeitsbereich des Bundesjustizministers.

Zuletzt zog sich Buschmann darauf zurück, dass das Thema bereits Gegenstand einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe sei. Der Bundesjustizminister blieb also bei diesem Bund-Länder-Ping-pong – bis er am 7. November seine Entlassungsurkunde als Minister vom Bundespräsidenten entgegennahm.

Viele Bundesländer sehen mittlerweile den dringenden Handlungsbedarf: Nachdem in Berlin im August zwei Frauen binnen weniger Tage trotz Annäherungsverbots von ihren Ex-Lebensgefährten getötet worden waren, plädierte Berlins Justiz­senatorin Felor Badenberg (CDU) für Fußfesseln. „Wir müssen endlich etwas gegen diese brutalen Morde von Männern an Frauen tun“, sagte die CDU-Politikerin und sprach von „purem Frauenhass“. Auch sie appellierte an Buschmann, die Fußfessel in das Gewaltschutzgesetz aufzunehmen, und prüfte gleichzeitig auf Landesebene, ob und wie gesetzliche Änderungen und Präventivmaßnahmen angepasst werden können. Eines stehe fest: „So kann und darf es nicht weitergehen!“

Der Bremer Innensenator Ulrich Mäurer (SPD) sagte dem Magazin „buten un binnen“: „Es gibt die Möglichkeit, Partner aus der Wohnung zu verweisen, es gibt Gefährderansprachen – wir haben ein enges Netzwerk, das heißt: Es gibt eine Risikobewertung durch die Polizei und, und, und… Und dennoch müssen wir feststellen, alle diese Maßnahmen reichen nicht.“ Mäurer ist überzeugt vom spanischen Modell, ebenso wie Bremens Frauensenatorin Claudia Bernhard (Linke). Das Polizeigesetz soll in Bremen noch in diesem Jahr entsprechend geändert werden, hieß es. Auch Schleswig-Holsteins Sozialministerin Aminata Touré (Grüne) sagte den „Kieler Nachrichten“, dass man über die elektronische Fußfessel diskutieren müsste.

Beim Ortstermin in Wiesbaden vergleicht Hessens Minister Heinz die aktuelle Situation mit den Polizeigesetzen allerdings mit einem „Flickenteppich“. Es könne doch nicht im Sinne des Gesetzgebers sein, dass vom Wohnort der Frauen abhänge, ob sie geschützt werden. Recherchen des WEISSEN RINGS haben zudem ergeben, dass einer Anordnung nach dem Landespolizeigesetz häufig sehr hohe rechtliche Hürden entgegenstehen und zumeist nur eine kurzzeitig befristete Überwachung möglich ist. So wurde zum Beispiel in Hamburg seit 2019 nur ein einziges Mal das Tragen einer Fußfessel wegen Beziehungsgewalt angeordnet – und der Beschluss anschließend wieder vom Oberlandesgericht Hamburg gekippt. „Das spanische Modell könnte uns helfen, Fälle von häuslicher Gewalt zu vermeiden“, sagt der CDU-Politiker Heinz. „Von der Vorsorge einer möglichen Gefahr bis hin zur Kontrolle nach einer Haftstrafe – alle Schutzlücken wären somit geschlossen.“ Die Erfahrung damit belege es. „Die Bundesregierung sollte jetzt endlich handeln.“

V. Ausblick

Teresa Peramato bekommt häufig Besuch von Delegationen aus anderen Ländern, die sich für das spanische Modell der Fußfessel interessieren. Eine Schweizer Delegation hat es sich bei einem Besuch im Januar 2023 erklären lassen. Die Besucher aus dem Kanton Zürich zeigten sich danach nicht nur nachhaltig beeindruckt, sondern handelten. Der Kanton startete noch im selben Jahr ein Pilotprojekt und ermöglichte den Einsatz des dynamischen Fußfessel-Modells. Das Pilotprojekt war bei Redaktionsschluss noch nicht abgeschlossen.

Aus Deutschland hat sich bislang nur eine Spitzenpolitikerin aus der Bundespolitik für die Arbeit der Schwerpunkt-Staatsanwaltschaft in Madrid interessiert: Am 11. Februar 2022 war Bundesaußenministerin Annalena Baerbock (Grüne) mit einer Delegation zu Besuch. „Die Ministerin interessierte sich sehr für die Entwicklung der spanischen Gesetzgebung im Bereich der geschlechtsspezifischen Gewalt und für das Vorgehen der spanischen Staatsanwaltschaft“, berichtete Teresa Peramato.

Und dann geschah nichts mehr. Technisch ist das Modell hier in Deutschland sofort umsetzbar, das zeigt der Termin bei der HZD in Wiesbaden sehr anschaulich. In Spanien hat sich die Zahl getöteter Frauen seit der Fußfessel-Einführung um 25 Prozent reduziert, statistisch könnten in Deutschland demnach jedes Jahr gut 40 Frauen durch die Fußfessel gerettet werden. Politisch wird in Deutschland seit Monaten diskutiert, aber nicht gehandelt. Ein Schlag ins Gesicht der Opfer, die sich in ihrer Not schutzsuchend an den Staat wenden, der den Aggressoren dann doch nur ein Stück Papier zukommen lässt.

Die Harvard-Juristin Diane Rosenfeld setzt sich dafür ein, dass in allen Fällen häuslicher Gewalt eine Gefährdungsbeurteilung durchgeführt wird, damit Fälle, die auf eine potenzielle Tötungsabsicht hindeuten, mit der gebotenen Ernsthaftigkeit behandelt werden können. Die Drohung, den Partner zu töten und eine kürzlich erfolgte Trennung sind beispielsweise zwei dieser Faktoren. Rosenfeld sagt: „Morde im Zusammenhang mit häuslicher Gewalt sind so vorhersehbar, dass sie vermeidbar sind.“